国资监管“大棋局”

1192048.8亿元，这是截至2015年末中央企业和地方国有及国有控股企业的资产总额。来自财政部的这一数据还显示，上述企业的负债总额790670.6亿元，所有者权益合计401378.2亿元。

如此规模庞大的资产，即将迎来一场大刀阔斧的监管改革。“以管资本为主加强国有资产监管”、“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”十八届三中全会对国资监管改革的定调正从幕后走向台前。

在资产巨额、结构复杂的国有资本监管体系之变背后，国资委的角色将发生何种转换？作为“管资本”抓手的国有资本投资、运营公司，将履行何种义务？国资监管体系，将走向三级架构，还是保持三级架构和目前的两级架构并存？国资监管这盘“棋”，到底怎么下？

淡马锡模式在中国未必可行

自改革开放以来，我国国有资产管理体制虽然一直在稳步推进，但出现的问题也不少。

正如《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》所指，“政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出……”

这种“管人管事管资产”的模式广受诟病，国资委既是裁判员又是教练员，国企高管既是政府官员又是企业家，如此一来结果便是，不少国有企业活力不足，市场竞争力欠缺，无法完成资产保值增值任务，甚至带来其他社会问题。

在这样的背景下，十八届三中全会确定了国有资本监管从管企业到管资本的转变思路，2015年9月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（下简称《指导意见》）对此作出顶层设计，“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”。而具体转变要靠国有资本投资、运营公司来完成。

所谓国有资本投资公司，是国家授权经营国有资本的公司制企业。公司的经营模式是以投融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人监管职责。

这和新加坡淡马锡模式下的国有资产公司化运营和国有资本战略性投资运作的平台颇为相似。于是，关于中国国企改革将走淡马锡模式的议论甚嚣尘上，至今仍不绝于耳。

对国企改革颇有研究的中国人民大学经济学院副教授张晨向《中国产经新闻》记者分析，我国的国有资本投资、运营公司和新加坡的淡马锡模式确实有相似之处，都以管资本和保持资本的保值增值为主要目的，还有，淡马锡模式有其成功的特殊条件，它是在新加坡经济的高速发展中成长起来的，近几年新加坡经济下滑，淡马锡模式的回报率也随着下降。在国企改革的过程中，中国国有企业不能简单模仿甚至全面学习这种模式。

国务院国资委经济研究中心副主任彭建国早就表示，淡马锡模式在中国是行不通的，因为它与我国市场化改革的大方向背道而驰，淡马锡模式是典型的政企不分、政资不分的模式，架构中最顶层是新加坡财政部，政府做出资人，而我国坚持的改革大原则是政企分开、政资分开、所有权和法人财产权分开的“三个分开”。

架构之变

原来，我国国资监管架构为“国资委——国有企业”两级管理架构，改革之后，将转为“国资委——国有资本投资运营公司——混合所有制企业”的三级架构。

具体来看，最高层是行使国有资产统一监管职能的国资委；中间层则组建或新建若干国有资本投资公司和国有资本运营公司，直接履行国有企业出资人职责；第三层是具体的实体企业，既有混合所有制公司也有国有独资公司。

早在2003年，国务院国有资产监督管理委员会和各地国有资产监督管理委员会成立，意味着国有资产出资人代表制度的最终确立，是完善国有资产管理体制的重大举措。不过，之后国资委既监督又直接参与管理、既管人管事又管资产的做法引来不少非议。全国人大财经委副主任委员邵宁曾撰文称，国资委是一个行政性出资人，其性质不适合介入企业经营性活动。

中国企业联合会研究部经济研究处冯立果向《中国产经新闻》记者表示，从严格意义上来讲，国资委是国务院的一个行政部门，但是在法律层面上，国资委又是一个特设机构，具有行政职能，具有出资人职能，又承担监管者角色，既不是政府，又不是企业，也不是社团，是一个“四不像”的部门。

引用天则经济研究所华南研究中心执行主任赵旭曾经对《中国产经新闻》记者采访时分析，“国有资产监督管理委员会这个名字本身就存在悖论。监督的对象就是管理者，监督管理委员会，那就是自己监督自己，这是不现实的，也是不可能的。”

如今，国有资本原有的管理体制很难满足下一阶段国企改革的要求，国资委的角色是时候转变了，那么，对于国资委而言，出资人和监管者的角色，该如何调整？

冯立果打了个比方，现在的国资委既是婆婆，又是老板，接下来，国资委的角色应该是帮企业找老板，就是给企业、股权找出资人，监管企业的保值增值，也就是说，将出资人和监管者的角色弱化一项，把出资人的角色放到拟组建、改建的国有资本投资、运营公司，国资委只充当国有资本非金融资产的总监管者，是国务院下属的事业单位，类似证监会、银监会等机构。

改革后，国资委专门进行国资监管，不再行使政府公共管理职能，不干预企业的自主经营。有业内人士将国资委的监管重点概括为，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，加强对国有资本运营质量及财务状况监测，实行分类监管，改革考核体系和办法，严格规范国有企业领导人员薪酬分配，建立健全工资决定和正常增长机制等。

再看出资人的角色转变，这是本轮国资监管改革的重点，国有资本投资、运营公司是该项改革的直接承担者。

《指导意见》已经做出了明确规定，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

对于国有资本投资、运营公司则明确为，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

国有资本投资、运营公司是出资人，是股权投资者的角色，管资本但是不管企业，管资本的手段就是管股权，冯立果概括道。

《指导意见》规定国资委依然是出资人，但根据冯立果的分析，国资委的出资人角色将弱化，那么，这是否意味着国资委的监管职能和出资人代表职能将分离？

这两个职能不可以分开，监管是出资人的职责，谁是出资人，谁就是监管者，否则就变成了第三方，张晨表示。彭建国也曾回应该质疑，出资人代表职能与监管职能内在统一、不可分割，出资人代表天然拥有监管职能。

冯立果进一步分析，这还要从国资委和国有资本投资、运营公司之间的关系来看，二者之间并非出资人和被出资人的关系，国资委是授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，可以看作是名义上的出资人，而国有资本投资、运营公司是实际出资人。

“这相当于三级授权，即全国人大常委会对国务院进行授权、国务院对国资委进行授权、国资委再对国有资本投资、运营公司授权，是这样的逻辑。”

具备了出资人的资格后，再看国有资本投资、运营公司的具体运作。刘元春表示，该资本投资、运营平台由更专业的资本管理人员组成，负责具体的投资行为。

平台可以分为三大类，一是类似于汇金模式的国有资本运营公司，主要是被授权持有商业类企业的股权；二是投资于重要的战略性产业的实业投资公司，这是一种实业方向相对单一、主业突出的国有资本投资公司，主要被授权持有处于具有国家战略意义产业的股权；三是持有公益类企业股权的国有资本投资公司，其治理结构更趋向于社会治理。

总而言之，“改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。”中国企业研究院执行院长李锦概括道。

两级还是三级？

国资架构调整牵扯面较广，按照初步方案，未来大量央企都将改组、组建为国有资本投资、运营公司。

不过，冯立果提出了另一种看法，目前中央企业情况很复杂，里面还有不少政策性企业，如中储粮、中储棉等，因带有公益性、政策性，将很难转化为经营性企业，对于这类企业，是否有必要纳入三级架构的监管体系，还需要进一步讨论，根据“一企一策”的改组方案，应该具体问题具体分析。

这样一来，是否意味着未来国资监管将会呈现出两级架构和三级架构并存的局面？

其实，现在已经是这样的并存局面了，张晨表示，金融类国企由财政部作为出资人，有一部分则由汇金公司管理，金融类国企是三级监管模式，而工业类国有企业是两级监管模式，现在没有统一的监管模式，以后也不一定会有统一的监管模式。

“在未来，两种方式并存是可能出现的局面。”张晨坦言，就工业类国有企业来看，有的企业适合三级架构，但有的企业更适合两级架构，所以不会只选择一种模式进行监管，这要根据企业的业务特点来调整。

还有，如果未来工业类国有企业和金融类国有企业交叉越来越多，国资监管将会呈现出新变化，到时候，最终的监管部门由财政部还是国资委来担当，还需要继续讨论，冯立果表示。

可以预见的是，国资监管体制改革难度非常大，很难有时间表，“十三五”期间能有进展就不错了，冯立果认为。张晨表示，相关改革在短期内难度很大，改革的推进肯定会一个个进行，现在只能是考察阶段和筹备阶段。

不论监管架构在未来如何呈现，改革已经悄然而行。

2014年7月，国资委启动“四项改革”，其中一项便是“在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点”。

李锦也表示，国有资本投资、运营公司已经开始布局，未来将会在分类的基础上，选取一批具备条件的央企试点进行改组，在此基础上形成国有投资运营公司，国资委等政府部门的一些权力将会随之下放。首批试点的央企数量不会太多，主要以探索为目的，可能会选择规模、盈利等排名前列，特别是在投资方向具备多元化特点的央企。

刘元春表示，接下来，国有资本投资、运营公司投资决策，会按照“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批”的投资思路来进行。

《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》也指出，在中央政府层面，由国资委监管的110家央企更适于改组组建为30至50家两类公司，户均资产规模应在千亿级以上的水平。在地方政府层面，需要视当地国有资本规模而因地制宜。